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《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》专家解读

发布时间:2020-09-25 来源:中国教育报

推进教育治理现代化的重大举措 

北京师范大学中国教育政策研究院执行院长、教授 张志勇

推进中小学治理现代化,激活学校教育细胞、释放中小学办学活力,是全面提高基础教育质量、办好人民满意教育的迫切要求。中央八部门联合出台的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》(以下简称《意见》),是推进教育治理现代化的重大举措,为推进中小学治理现代化提供了行动指南。

第一,落实学校办学主体地位。推进中小学治理现代化,必须明晰政府、学校权责边界,处理好政府办学主体责任和学校办学主体地位之间的关系。《意见》在保障中小学办学自主权方面,实现了一系列重要突破。

一是围绕保障学校办学自主权,强调“一构建五自主”。课程是学校育人的根本,《意见》要求落实学校课程实施主体责任,学校要“结合实际科学构建基于学校办学理念和特色的校本课程”。在此基础上,《意见》赋予学校五个方面的自主权,这五大自主权为广大教师积极推进教育教学改革提供了“尚方宝剑”。

二是围绕扩大人事工作自主权,强调“一参与四自主”。用人自主权,是学校办学自主权的重要组成部分。《意见》要求“进一步扩大学校在副校长聘任中的参与权和选择权,鼓励地方积极探索由学校按规定的条件和程序提名、考察、聘任副校长”。在此基础上,赋予学校四个方面的用人自主权,这些举措让学校在人事工作方面有了较大的自主权限,将很好地推动学校管理工作和教育教学工作的开展。

三是围绕落实经费使用自主权,强调“一优先三自主”。《意见》要求加大学校经费使用自主权,公用经费要“优先保障教育教学需要”“自主提出年度预算建议,自主执行批准的预算项目,对预算资金进行全过程绩效管理”“学校依法依规自主使用社会捐资助学的经费”等等。“一优先三自主”不仅赋予了学校使用经费的自主权,还确保了学校经费能够最大程度上用于教育教学需要。

第二,激发学校发展内生动力。建立现代学校制度,推进中小学治理现代化的根本目的,是要激发学校的办学活力,增强学校办学的内生动力。《意见》围绕激发学校发展的内生动力,要求加快以下四个方面的改革;一是强化评价导向作用,二是强化校内激励作用,三是强化学校文化的引领作用,四是强调优质学校的带动作用。

第三,加强对学校办学的支撑保障能力。《意见》从三个方面对加强学校办学的支撑保障能力进行了明确:一是重视校长队伍建设,二是注重加强对中小学办学条件的保障,三是不断拓展社会资源。

第四,不断健全中小学办学管理机制。推进中小学治理现代化,必须加快建立现代学校制度,做到“依法办学、自主管理、社会参与、民主监督”。建立现代学校制度必须处理好政府、学校和社会之间的关系,《意见》围绕完善学校内部治理体系、推进现代学校制度建设推出了一系列重要举措。

一是明确行政管理与学校管理的边界,实施清单管理。二是明确学校内部治理改革的科学路径,实施合作治理。三是明确学校要充分发挥外部监督作用,强化社会监督。

可以预见,随着《意见》的印发,中小学办学活力将得到彻底有效激发,这将为切实提高中小学教育教学质量提供坚强保障和强大动力。

为新时代基础教育发展注入新动力

山西省晋中市委教育工委书记,晋中市教育局党组书记、局长 张海荣

在即将收官“十三五”、开启“十四五”的重要时刻,八部门恰逢其时印发了《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》,这既是贯彻新时代中央关于基础教育重大决策部署的必然要求,也是教育领域深化“放管服”改革的迫切需求;既是加快推进教育治理体系和治理能力现代化的有力举措,也是对现行教育法律法规滞后于时代需求的必要补充,标志着我国基础教育领域的顶层制度设计基本完备。

《意见》坚持以人为本、以校为本,突出正向激励。《意见》全文闪耀着“自主”“创新”“尊重”“支持”“鼓励”等激励性词语,特别是从政府办学的“主体责任”和学校办学的“主体地位”两方面入手,构建了精神激励、环境激励以及物质激励等机制,体现了“以人为本”“以校为本”的正向激励思想。

在精神激励方面,既要求“鼓励校长勇于改革创新,不断推进教育家办学治校”,也要求“充分激发广大教师的教育情怀和工作热情”,还要求对长期在艰苦边远地区工作的乡村教师加大荣誉表彰等方面的力度,激励教师“终身从教”。

在环境激励方面,要求“大力精简、严格规范各类进校园专题教育活动,有效排除对学校正常教育教学秩序的干扰”。在实践中,既要减去不属于教师工作范畴的负担,又要增加保障教职工参与学校治理,营造“师生才智充分涌流、学校活力竞相迸发”的浓厚氛围。

在物质激励方面,要求“把提高办学质量的实际成效作为对学校核定绩效工资总量、对校长教师实施考核表彰的重要依据”。晋中在这方面做了有益探索。从2017年起,结合校长职级制改革,调整优化教育经费投入结构,在保证原有工资待遇不变的前提下,设立了“校长职级薪酬”和“团队激励性资金”,并根据考核结果按年度差别化发放。这样的制度设计,打破了单一的绩效资金分配方式,突出全员激励,有利于形成校长和教师的“责任共同体”,真正把改革红利释放到实绩突出的每名员工。

着力实现由“依法赋权”向“有效用权”的重大转变。事实上,中小学校一直以来就有人事权、财权和事权,只是由于过去“放管服”改革不到位,导致学校权利落实不充分。这些年,晋中市在中小学人事权、财权和事权等方面进行了积极的探索。比如,在推行校长职级制改革中,把学校内设机构设置权、副校长提名聘任权以及内设机构领导选聘权等权力下放给校长,让他们真正享有办学治校的自主权。全市1152名副校长和2415名中层干部全部由学校按照规定的条件和程序提名、考察、聘任,教育局毫不干预。在教师聘用方面,由学校自主优化组合教师和管理资源,市直学校有权根据教学需求招聘人岗相适的教师。

当然,放权不等于放任。办学自主权不是失控的自由体,而是在规则框架内的运行。《意见》专门提出要完善宏观管理、内部治理和社会监督,这些举措将有效解决长期以来的“一管就死、一放就乱”问题,真正把简政放权、依法赋能好事办好,为新时代基础教育更加健康蓬勃发展注入新的动力和活力。

推动现代学校制度在实践中落地

青岛市委教育工委常务副书记,青岛市教育局党组书记、局长 刘鹏照

八部门联合印发的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》,对于推动现代学校制度在实践中落地,提高政府“宏观管”、学校“自主办”、各界“科学评”的水平,激发学校办学活力具有重要意义。

《意见》强调“宏观管”,让政府精准定位。《意见》以政府的自我革命为前提,明晰政府、学校权责边界,创新政府治理机制,在制度上实现了两方面突破:

一是放权到位,再造政校权责体系。《意见》从教育教学、人事工作、经费管理方面全面保障学校办学自主权,让政府和学校各司其职,对于激发学校的办学积极性将发挥重要推动作用。二是放管结合,再造政府监管机制。《意见》可贵之处还在于,不仅处理好政府办学主体责任和学校办学主体地位之间关系,同时从选优配强校长、加强条件保障、统筹社会资源三个维度,提升办学支撑保障能力,推动了教育及相关行政部门的角色由管理向监管、服务、保障转变,为广大校长安心办学营造了良好氛围。

《意见》突出“自主办”,让学校特色发展。办学自主权只有最终落实到学校层面,体现到校长、教师和学生身上,才能真正实现改革的意义和价值。《意见》坚持放权接权同步设计,为学校依法自主办学、多元特色发展提供了制度保障。

一是聚焦“育人”根本任务落实。推动制度创新、改革成效回归育人本源,落实到学校、教师和学生发展,特别是明确了学校自主安排教学计划、自主运用教学方式、自主组织研训活动、自主实施教学评价、自主统筹实施跨学科综合性主题教学“五自主”原则,鼓励教师大胆创新,尊重和保障学生在学习中自主进行选择、参与、表达、思考和实践,并在强化学校文化引领作用方面提出系列措施。

二是聚焦“内部”约束机制形成。学校内部各治理主体的理顺和协同,核心是权力的再分配和规范运行。《意见》将“完善内部治理”作为健全办学管理机制的重要内容。围绕学校办学自主权的规范落实,对学校党政领导班子、各级党组织以及教代会、家委会等发挥作用提出了具体要求,这将为基层推进改革提供持续性保障。

《意见》注重“科学评”,让办学符合规律。评价对学校的管理和办学行为发挥着重要的引导作用。《意见》把激发学校内生动力作为基本点,在教育科学评价方面迈出了新步伐。

一是以发展素质教育为导向,实行办学质量科学评价。《意见》强调,地方各级党委政府和教育主管部门不得以中高考成绩或升学率片面评价学校、校长和教师,对于引导中小学克服“唯分数”“唯升学”的错误倾向,坚持立德树人、“五育并举”,推动学生德智体美劳全面发展具有重要指导作用。

二是以校内激励机制建设为重点,全面激发学校办学活力。《意见》围绕“强化校内激励作用”,打出精神荣誉激励、专业发展激励、岗位晋升激励、健全绩效工资激励、关心爱护激励“组合拳”,同时从校长选优配强、学校文化引领、优质学校带动等方面强化支撑,共同的政策指向就是推动教育家的成长,有利于营造尊重学校、尊重校长、尊重教师的健康生态,激活教育主体的创造性。

答好办学活力改革探索的“成都卷”

成都市委教育工委书记,成都市教育局党组书记、局长 刘强

《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》明确提出“深化教育‘放管服’改革,落实中小学办学主体地位,增强学校发展动力,提升办学支撑保障能力,充分激发广大校长教师教书育人的积极性创造性,形成师生才智充分涌流、学校活力竞相迸发的良好局面”发展目标,为全面激发中小学办学活力指明了方向。

成都作为义务教育教师队伍“县管校聘”和“两自一包”改革的首创地,坚持全域和全生命周期现代教育理念,着力在构建新型政校关系、落实学校办学自主权、优化学校治理结构、推动学校内涵发展等方面深入探索,不断激发中小学办学活力,加快推进成都教育现代化,努力答好办学活力改革探索的“成都卷”。

一是在建设更明晰的新型政校关系上下功夫。成都市全面履行党委、政府的教育责任,加快构建政府依法管理、学校依法办学的教育公共治理新格局。优先保障托活力。成都市建立并不断完善义务教育生均公用经费标准每两年动态调整机制,制定全市中小学校建设标准,滚动实施中小学“三年攻坚”行动计划。调动内能促活力。成都市整合优质资源、聚合优势动能,按照“名校+弱校”“名校+新校”“名校+农校”方式,组建以名校为龙头学校的教育集团,通过输出管理、名师交流等方式实现协同发展。

二是在打造更自主的学校治理结构上下功夫。成都市推动政府管理部门有序退出学校办学的微观层面,通过简政赋权保障学校的用人自主权、组织架构权、经费使用权等,重塑学校内部治理组织结构,不断激发学校内生动力。放活经费使用权。推行“包干拨付”,推动“按教师编制数、办公经费等多头测算和拨付”向“按生包干测算和拨付”转变,由学校按照相关制度和程序自主统筹使用。放活人员聘用权。建立“人员自聘”机制,动态核定试点学校的教职工规模控制数,由学校自主确定管理、专业技术岗位结构比例,自主确定招聘教职工数量、标准和程序,实行教职工“无编制化”聘任。放活自主管理权。转变管理重心,将政府相关部门履职重心转换到统筹规划、政策引导、依法监管和办学水平评估上,将学校发展规划、教育教学管理、校本课程开发、学校经费支配等充分赋权于学校。

三是在构建更科学的教育评价制度上下功夫。构建教育评价“新体系”。推动分散评价为系统评价,对学校管理、教师队伍建设、课程教学改革、学生发展、家校合作、教师教学方法与效率等进行综合监测、关联分析。推动内部评价为多元评价,将参与监测评价的主体扩大到学生、家长以及街道和社区,构建教师互评、学校自评、学生及家长评校、社区评教的多元评价体系。构建结果运用“新模式”。建立“督政、督学、评估监测”三位一体的现代教育督导制度,将评价范围扩展到全市所有区县,重点对义务教育校际和县域资源均衡配置水平、区域教育现代化水平等开展年度监测、分析并发布公告。强化考核性,将质量水平改进提升情况纳入目标考核,扭转单纯以学业考试成绩和学校升学率评价教育质量的倾向。

增强学校办学内生动力

湖北省黄冈中学校长 何兰田

教育部等八部门联合印发《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》,这是深化教育“放管服”改革的具体举措,将能更好地落实中小学办学自主权,增强学校办学内生动力,充分激发广大校长教师教书育人的积极性创造性,加快推进现代学校制度建设,优化学校的教育教学生态。

落实办学自主权是增强学校办学内生动力的基础。教育教学自主权是学校最重要的权利,是学校实现立德树人的重要抓手。《意见》指出:强化学校课程实施主体责任,严格落实国家课程方案和课程标准,结合实际科学构建基于学校办学理念和特色的校本课程。落实学校办学自主权,首先是要保证教育教学自主权。在开齐课程开足课时的前提下,构建和完善每所学校的多元课程体系,为学生提供多样化选择性的课程,破除“千校一面、千人一面”的局面。

黄冈中学近几年在课程设置多元化、国家课程校本化、校本课程标准化等环节上下了功夫,为学生的多样化发展提供了课程支撑。一是全面落实国家课程方案,建设40多个学科教室,如物联网与人工智能、动漫、书法、中国画、造型基础、艺术设计与广告制作等,创新推出体育、音乐、美术、科技、实验、人文等50多门选修课程并实行走班教学。二是注重发现和培养学生的兴趣,每人一张个性化课表,给予学生最大的课程选择自由。三是积极打造具有校本特色的精品课程和特色教材,为学生的可持续发展和终身发展奠定坚实的基础。多元课程体系的构建,让学校形成了自己的办学特色。

落实办学自主权需要增强学校自主管理自我约束能力。《意见》指出:“加快推进学校章程建设,完善各项规章制度,增强自主管理、自我约束能力”“遵循教育规律,育人为本、提高质量,推进教育治理体系和治理能力现代化”“把激发中小学办学活力作为加快推进学校治理体系和治理能力现代化的重大任务”。落实办学自主权,既要精准定向赋权,又要切实保障学校正确办学方向,不断加强学校制度体系建设,不断提升学校治理能力。

黄冈中学积极探索规范化制度建设,坚持问题导向,发现问题,解决问题。按照“问题项目化、项目具体化、具体流程化、流程责任化”的理念和思路,将过去成功的做法用文字固化下来,将需要解决的问题找出来并研究出解决的办法再固化下来,将上级的要求落实到学校工作实际中去,坚持科学决策、民主决策、依法决策,让各项工作的落实者成为学校文件的起草者。通过几年努力,形成了40多个做事的和10多个管人的规范性文件,完成了学校治理现代化制度建设的主要任务。这些制度明确了学校各项工作要做哪些事,由谁来做,做成什么样子,有依有据,有责有权,有主有次,各负其责,主动作为,充分调动了教师的积极性主动性,激发了学校活力。同时,这些制度的起草和讨论体现了全校师生的共同意志,经过一个时期的运行和实践,又转化为全校师生的行为和文化,从而不断凝聚学校发展的向心力,激发学校的教育教学活力。

抓住现代学校制度建设“牛鼻子”

河北省兴隆县六道河中学校长 贾利民

《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》依法保障了学校教育教学的自主权、聘用教师及行政领导人员、管理使用学校经费等权利,强调推进完善中小学内部治理,构建完善的教师激励体系。这些重大政策必将对激发中小学办学活力,全面提高中小学育人质量发挥重要作用。

一是扩大学校办学自主权,减少对学校办学的行政干预。在教育教学自主权上,让校长真正能够根据学校文化传统、生源素质、家长资源和师资水平等条件,因地制宜地建设属于自己的学校文化;让教师真正能够根据自己的性格特点、教学风格和素质特长创新和提出自己的教学主张和本校教育教学模式,生成个人和学校独特的教学名片。在人事权上,赋予了校长对校级副职、中层干部的管理任用权利。在财权上,强调学校自主提出年度预算建议,自主执行批准的预算项目,这将进一步提高中小学自主管理能力,将教育经费更大程度用于学校的教育教学上。

二是学校在教师聘用和引进中有了话语权。传统的教师招聘工作一般由人事编制部门和教育行政部门共同组织,人事编制部门组织的教师招聘工作,多数是“以分取人”,未能完全按照教育部《中小学教师专业标准》的要求,从专业理念与师德、专业知识和专业能力三个维度对应聘人员进行全面考核,更没有用人单位在岗位实践中对应聘人员职业操守与从教能力的考核环节,所聘教师往往与学校的实际需求不符,给学校的教师管理和师资培训带来很多困难,很大程度上影响了学校教育教学质量的提高。

针对这种弊端,《意见》指出:完善教师“县管校聘”具体实施办法,充分尊重和发挥学校在教师公开招聘工作中的重要作用,学校依据核定的编制、岗位数量及岗位结构比例和教育教学需要,提出教师招聘需求和岗位条件,并全程参与面试、考察和拟聘人员确定;鼓励地方探索在学校先行面试的基础上组织招聘;对具备条件的学校,可放权由其自主按规定组织公开招聘,并按要求备案。将聘用教师的权力下放到学校,让学校在教师聘用和引进中具有适度的话语权,真正能把愿意当教师、善于当教师的优质师源招聘到学校中来。

三是推行校长职级制,推进教育家办学。在行政化管理模式下,一些校长热衷于“做官”,没有科学的办学和育人理念,单纯追求改善办学条件等看得见的政绩。为此,《意见》特别提出,取消校长的行政级别,制定校长职级制实施办法,按照中小学校领导人员管理有关办法,严格落实校长任职条件和专业标准,规范校长选任程序,全面推行校长职级制,把真正政治过硬、品德高尚、业务精湛、治校有方的高素质专业化校长选出来,鼓励校长勇于改革创新,推进教育家办学治校。

四是健全监督机制,重构学校内部治理机制。《意见》为了防止“一放就乱”,还对加强督导落实,完善学校内部治理提出了明确的要求。强调要充分发挥教育督导机构作用,依法办学,自主管理,民主监督,社会参与,把现代的教育制度建立起来。作为校长,要切实用足、用好学校所享有的自主权,内部权力运行需要分权制衡,做到底线管理,规范办学,保证学校不仅用好权力还能够自我约束。

让“儿童站立学校正中央”

清华大学附属小学校长 窦桂梅

激发学校办学活力是提高育人质量、落实立德树人的重要载体和方法,也是确保“儿童站立学校正中央”的重要途径。《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》从保障学校办学自主权、增强学校内生动力、提升办学支撑保障能力以及健全办学管理机制几个方面进行系统改革,为增强中小学办学活力提供了方向性指引。

《意见》高屋建瓴,注重整体思路上的顶层设计。当前,我国基础教育发生了翻天覆地的变化,特别是全国教育大会之后,党中央、国务院陆续出台了关于学前教育、义务教育和普通高中教育三个重量级文件,并且召开了新中国成立以来第二次全国基础教育工作会议,把基础教育摆在了优先发展的重要战略地位,对基础教育改革发展进行了全面系统部署,基础教育迈入全面提高质量的新阶段。《意见》充分吸收了“三文一会”重要精神,立足基础教育发展的新形势,在总结原有经验和巩固已有成果的基础上,围绕全面激发中小学办学活力,进行了很好的顶层设计和系统谋划。《意见》还特别注重与相关教育政策的衔接,持续深化教育“放管服”改革,坚决落实中小学办学主体地位,加快推进现代学校制度建设,注重调动广大校长教师教书育人的积极性创造性。这些举措是对中小学教育体制机制的系统建构,体现出鲜明的系统思维。

多年来,清华附小秉持“为聪慧与高尚的人生奠基”的成志教育使命,一切以学生的全面发展为目标,打破传统办学模式的僵化制度藩篱,积极改革,锐意进取,在探索和践行《意见》的道路上,取得了显著成效。

清华附小始终践行成志教育办学理念,坚持把国家民族的命运与学生个人志向紧密结合,逐步形成了从呵护兴趣到培养乐趣再迈向激励志趣的“启程—知行—修远”三进阶成长路径,构建了学科和活动育人的“1+X课程”、主题课程群等实践路径,探索出“情境调动、问题驱动、工具撬动、平台互动”的四动力课堂,创新儿童内生机制,推行“过程数据+关键事件+榜样引领”评价系统,形成了指向理想抱负、意志品质、实践行动的成志方略。

清华附小不断探索并实践教师激励机制和长效养成机制,努力“做精神上气象万千的教师”。通过集体制定《清华附小办学行动纲领》,采取“分系列”与“合弄制”多种创新形式,确定成志教师内涵:“敬业,让严谨务实与自觉研究成为向上的追求;博爱,让悦纳尊重与因材施教淬炼不竭的智慧源泉;儒雅,让敏而好学与泰而不骄涵养恒久的师者风范。”只有确立学校共同的价值观,明确价值观内涵、治理结构、规章制度、工作方法、行为规范等,以办学行动纲领为核心,才能持续激发广大教师教学的积极性创造性。

清华附小的改革举措与《意见》的基本精神不谋而合,这既体现了《意见》的科学性、指导性和实践性,同时也表明了清华附小教育教学改革道路的正确性。随着《意见》的印发实施,困扰中小学自主办学的藩篱将被彻底打破,广大中小学的办学活力将会得到有效激发,师生才智充分涌流、学校活力竞相迸发的良好局面必将很快形成。

《中国教育报》2020年09月25日第3版 

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